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七问城乡统筹发展——农村到城市到底还有多远?

发布时间:2019-07-31 00:02:11   浏览次数:121

七问城乡统筹发展——农村到城市到底还有多远?

实现城乡统筹,涉及许多内容,因此是个多元的课题。许多地区为此进行了积极探索,也取得了一些成功的经验,温州也许很难逐一“复制”,但参考外地的做法,对于温州来说却十分必要。

从田地里解脱出来成为一名城里人,曾是几代农村人的梦想。但是,长期以来,我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构,重城市、轻农村,“城乡分治”的观念和做法,以及农民进城难等,已经成为城乡统筹发展中最大的障碍。

从今年8月开始,重庆市以解决农民工城镇户口为突破口,开始全面启动户籍制度改革,到2020年要让全市户籍人口城镇化率达到60%以上。这意味着在10年内,将有1000万农民转户进城成为“新市民”。这被各界认为是重庆市以破除城乡二元体制为目标,有组织地向农民敞开胸怀。

重庆户籍制度改革以农民自愿为基础,设定合理的职业、收入、住房等门槛,避免农民盲目进城。长期以来,农村户口捆绑了宅基地、林权、承包地“三件衣服”;城市户口捆绑着养老、医疗、教育、住房、就业“五件衣服”。重庆的户籍改革,尝试通过建立转户居民宅基地、承包地和林地的弹性退出机制,以合理的过渡期保障农民合法权益。同时,农民转户后就业、社保、住房、教育、医疗纳入城镇保障体系,实现转户进城后“五件衣服”一步到位。

重庆通过推行“农民进城”来实现城乡统筹,而在不少地方,则通过“农民上楼”的农村城镇化方式,以完善公共基础设施和社保体系为基础,形成人口、产业和资源集聚。其中,江苏张家港市的永联村就是一个典型,被称为“永联小镇”的嘉园农民集中居住区,既保留了“粉墙黛瓦、依水而居”的江南水乡特色,又完善了商业休闲街、居民生活街、农贸市场、医院、污水处理厂等配套设施,这个居住区总投资15亿元,全部建成后可容纳3200户居民。通过推进集中居住,全村不仅置换出600多亩土地,为发展工业腾出了空间,而且带来了农民居住方式、生产方式、就业方式、生活方式的根本性变化。

天津华明示范镇建设的主要模式,是以宅基地换房,即在国家现行政策框架内,坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则,规划建设生态宜居的新市镇,农民以宅基地置换标准住宅,原有宅基地统一组织整理复耕,实现耕地的占补平衡。现在,该镇12个自然村的1.2万户约4万人,已经入住这个示范镇,享受城市化建设带来的成果,而统一复耕的土地达到446.6公顷。今年,华明镇还获得“2009年中国人居环境范例奖”。

“农民进城”与“农民上楼”,当然只能看成是粗放型的城乡统筹,但这些积极探索的意义,显然已经超越了其做法的本身。

温州在城乡统筹发展中,取得了一定的成绩。但是,作为全省“最富裕”同时也是“最贫困”的地区,贫富分化始终是温州均衡发展过程的一大“硬伤”。

人均收入作为城乡统筹的基础条件,温州在“平均”上并没有落于人后,去年农民人均收入首次突破万元达10100元,比全省略高,比全国则高出近一倍。

但很多人还是难以想象,温州这个被外界普遍认可的富裕地区,居然还有1168个低收入集中村的农民纯收入低于全国平均水平,其中纯收入在4000元以下的村有126个。据2008年统计,全市有低收入农户21万户53.6万人,约占全省六分之一。温州城乡居民收入比为2.77:1,高于全省平均水平,欠发达地区量大面广,乡镇数量、面积、人口分别占全市的53%、52%、22%。尤其值得一提的是,低收入集中村农村居民收入增长的“牢固度”还明显不足,返贫现象严重。2008年纯收入水平已经超过当年全国农村居民人均水平的617个集中村中,到2009年,有118个村又低于当年全国平均水平。2009年,全市共有516个集中村纯收入增长水平低于全国平均水平,甚至还有335个集中村纯收入出现负增长。此外,温州5400多个行政村中,还有2000多个空壳村和一批年收入在5万元以下的微弱村。

这些数据的构成,不能回避许多难以在短时间突破的“先天不足”和“后天不力”,温州农村资源环境基础相对薄弱,历来都是人多地少,人均陆域面积约 2.4 亩,人均耕地仅为3分;温州绝大部分欠发达地区地理位置偏远,资源禀赋不足,交通设施落后,信息闭塞和科技进步滞后;农村产业水平不高,产业化速度较慢,高科技农业、现代农业、外向型农业发展程度不一,特别是缺乏一批区域化布局、产业化经营的特色农业块状经济和一批带动力强的现代农业生产主体。

这些因素导致温州的城乡分化在进一步加剧,而至今尚未消除的基础性制约、素质性制约和结构性制约,更是使得温州的城乡统筹发展步履维艰。市委农村工作办公室农村改革处处长吴呈良分析认为,总体上说,温州依托自身优势,在城乡统筹的发展过程较好地解决了一些难题,但是,真正融和、协调发展的体制机制尚未健全,一些深层次的城乡矛盾,还难以以地方主导的改革来加以破除。

温州特殊的区域特征,造就了平原与山区、城市与农村之间巨大的发展落差和贫富悬殊,这个问题一直困扰着温州。城乡统筹发展,已经成为温州当前和今后一个时期无法回避的命题。我们不能否认过去已经取得的成绩,但着眼于一个“完整”的温州的形成,如今需要面对的,是如何在现有成就的基础上,靠创新的思维和大胆的探索,进一步缩小城乡差距,实现城乡的均衡发展。

温州实现城乡统筹有许多现实难题,有些难题属于全局层面的,有些则来自于自身。我们客观审视这些成因,不是怨天尤人,而是为了探寻新的出路。

温州在1987年经国务院批准,成为第一批农村改革试验区,先后承担了以股份合作企业为主要特征的乡镇企业制度建设和小城镇综合改革试验课题。1990年2月,农业部颁发的《农民股份合作企业暂行规定》,其有关内容和示范章程,就是以温州地方政策规定和企业章程为蓝本的。也就是说,温州是以农村改革发展来促进地方经济和社会发展的典型地区。但在城乡二元体制的制约下,温州始终难以建立起符合经济规律的新体制,最终农村发展与城市发展之间的差距在不断加大,农村集镇的带动和推动作用也逐渐失色。

温州新的城乡居民的收入差距拉大波段始于1998年,此前的农村工业和民营经济,受城市工业和宏观经济的影响,出现了明显萎缩。而户籍制度、住房制度和农村资产制约,农民不能真正有效地实现劳动力转移;政府提供的公共产品不平衡,由政府投入为主的教育、卫生等公共服务产品,其优质资源集中在城市,农村社会事业发展滞后。农村规划建设起步较晚,配套建设不力导致了农村基础设施较为薄弱,教育、文化、医疗、养老等社会公共服务相对缺乏,农村饮水难、上学难、看病难、养老难等问题依然存在;经济社会发展的资源大量被城市占用,农村资金被大银行吸收为城市发展服务,城乡土地资源难以自由平等流动,城市化利益难以覆盖“三农”,而大量的农村可转化为资本的资源,被法律法规限制不能实现有效转化,农民发展经济缺乏有效的资金支撑。

正视这些问题,温州出台了不少具体的举措,比如“工业反哺农业、城市带动农村”,但在实际操作过程,这样的“反哺”还没有形成制度化的常态“回流”,更多局限于施舍性质的补助。许多扶贫政策,包括“山海协作”、“社会化帮扶”、“139富民攻坚”等制度,都在实施过程出现了断层。

有专家认为,温州城乡统筹的制约来源于城乡二元结构的体制性制约,但是,也不排除地方政府对这个问题的“放任自流”。虽然目前单项的一般性农村改革,已不能彻底解决农村的问题,但是,围绕城乡二元结构的矛盾,开展系统性的改革试验,破除现行的体制和法律法规约束,建立起城乡一体的新体制,温州仍然有着自身的优势。

温州城乡统筹的探索由来已久,“中国第一座农民城”、“第一批农村改革试验区”,都给曾经的温州留下了注脚。但在全面推进的过程,我们的胆子还可以再大些,路子也可以再宽一些。

1994年6月,由温州市委、市政府命名的“30强镇”出炉,这30个强镇不仅经济总量在全市经济中举足轻重,而且在发展速度上也是相当惊人。到1999年,温州“30强镇”人口只占全市的20%,但是工业产值、市场成交额、财政收入都占全市农村的75%以上。至2005年,温州“30强镇”中有12个入围年度浙江百强乡镇。

从“30强镇”的迅速崛起,人们依稀看到了温州城乡统筹的希望之路。农村城镇化、城镇城市化也开始被人们接受。我市欠发达地区实施“小县大镇”布局,偏远山区按照“培育中心村、提升一般村、萎缩撤并村”的要求,强化村庄建设空间管制,以农房改造引导自然村及周边行政村的农村人口进入中心村,集中建设了一大批新村住宅小区。实践表明,农房改造有利于引导农村要素资源向城市集聚,促进低效土地的增值利用,从根本上提高农民群众的生活品质。以产权制度改革为核心,以农房建设为切入点,有效促进城乡一体化发展。以政府主导、农民自愿推进农房建设,并同步搞好配套设施建设,有利于营造出舒适的人居环境。

当然,城乡统筹发展还涉及多方面的要素。当前,温州要抓住国务院启动农村改革试验区的机遇,推进产权制度改革,实现集体经济组织与村“两委”组织分开、集体经济组织中的土地资产与非土地资产分开、农民作为村集体组织成员的身份与作为新型城市化社区市民的身份分开;加快推进土地流转,推进集体非土地资产的股份化改革,推进农村集体建设用地流转与市场化配置;推进户籍制度、社保制度、公共服务均等化等配套制度改革,努力破解制约农民转化市民的城乡二元体制障碍。

市委党校金勇兴教授认为,城乡统筹涉及到统筹土地利用和城乡规划、统筹城乡产业发展、统筹城乡基础设施和公共服务、统筹城乡劳动就业、统筹城乡社会管理,而所有这些统筹,必须有一条主线作为支撑。其中,以“城镇化”和“城市化”为依托,以温州大都市区建设为中心,在沿海发达地区推进都市型功能区建设,在西部山区要推进区域型新市镇建设,才能为大都市区提供支撑。金勇兴认为,只有大的平台,才能承接人口、产业的转移,才有能有条件实现城乡的均衡发展,让农民真正享受与市民一样的待遇。

温州的农村离城市并不远,但也不近。我们撇开空间距离试图把城乡拉到一起,就必须在体制创新上多动脑子,在制度变革中多想办法,致力于这样的探索,那么,“城乡一体”的统筹发展,其实并不遥远!

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